Administración electrónica: Principio de Proporcionalidad

Hace unos pocos días, en concreto el pasado domingo 25 de Agosto, se publicaba un artículo en el Canarias7, que llevaba por título "Como emitir certificados de viaje via Internet sin violar la ley".

En el Artículo se hacían las siguientes afirmaciones:

• Telde quiere saber que debe hacer para actuar como cinco de los 21 ayuntamientos de Gran Caanria, que son los que están dando este tipo de certificados sin más requisito que la simple petición del número del Documento Nacional de Identidad (DNI).
• El consistorio tiene serias dudas de que el sistema empleado por esos otros municipios sea el adecuado de acuerdo con la legislación.

Uno de los municipios a los que hace alusión es precisamente el de Las Palmas de Gran Canaria, que ha sido el primero en implantar este mecanismo y que expide, de media, 1.500 certificados diarios, por lo cual voy a pasar a explicar en que consiste el mecanismo utilizado por el Ayuntamiento de la capital de Las Palmas para que no quepa lugar a la duda de que el mismo se ajusta plenamente a derecho.

Mecanismo de Identificación de Ciudadanos

Cuando un ciudadano de Las Palmas de Gran Canaria desea obtener un certificado de viajes (con independencia de que realice el trámite presencial o telemáticamente) debe acreditar su identidad ante el Ayuntamiento adecuadamente. 

Cuando el trámite se realiza de forma presencial la identificación se realiza presentando su DNI al trabajador municipal, cuando el trámite se realiza telemáticamente, la identificación se puede realizar por cualquiera de los mecanismos recogidos en el artículo 13 de la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, que son:

• Artículo 13.- Formas de identificación y autenticación
• 1. Las Administraciones Públicas admitirán, en sus relaciones por medios electrónicos, sistemas de firma electrónica que sean conformes a lo establecido en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica y resulten adecuados para garantizar la identificación de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad de los documentos electrónicos.

• 2. Los ciudadanos podrán utilizar los siguientes sistemas de firma electrónica para relacionarse con las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo que cada Administración determine:
• a) En todo caso, los sistemas de firma electrónica incorporados al Documento Nacional de Identidad, para personas físicas.
• b) Sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certificado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas.
• c) Otros sistemas de firma electrónica, como la utilización de claves concertadas en un registro previo como usuario, la aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos, en los términos y condiciones que en cada caso se determinen.

En realidad, la Ley 11/2007 no solo permite estos mecanismos para la identificación de los ciudadanos sino que recomienda usar en cada caso el mas adecuado. No hay que olvidar que el certificado electrónico o el DNI electrónico es el que presenta (teóricamente) un mayor grado de seguridad pero también una mayor barrera de acceso (por su dificultad de uso e incompatibilidades conocidas con muchos de los navegadores). Así la ley cita entre sus principios generales, el de proporcionalidad:

• g) Principio de proporcionalidad en cuya virtud sólo se exigirán las garantías y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones. Asimismo sólo se requerirán a los ciudadanos aquellos datos que sean estrictamente necesarios en atención a la finalidad para la que se soliciten.

El mecanismo de autenticación para este trámite, cuando la solicitud es telemática, seleccionado por el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria es precisamente el recogido en el artículo 13. 2. c) obligando al ciudadano a identificarse por medio de:

• Documento Nacional de Identidad completo (número y letra)
• Fecha de nacimiento
• Nacionalidad
• Captcha (para evitar ataques M2M)

Con esta información, que es conocida solo por ambas partes, de acredita la identidad del ciudadano con un nivel de seguridad proporcional al trámite que se está realizando. 

Pero adicionalmente, desde el punto de vista de la protección de datos (LOPD), el mecanismo de identificación usado (DNI, fecha de nacimiento y nacionalidad) que solicita precisamente los datos que figuran en el certificado (salvo nombre y apellidos por evitar errores de escritura) y un captacha (para evitar ataques M2M y estar seguros de que es un humano el que está realizando el trámite) hace que no se produzca en ningún caso una revelación de datos, ya que los que figuran en el certificado son exactamente los mismos que se solicita al ciudadano (ya los conocía).

En un certificado de viajes deben figurar exclusivamente los datos que se indican en el Real Decreto Ley 1316/2001 y que son:

• Nombre y apellidos del ciudadano
• Documento Nacional de Identidad
• Nacionalidad
• Fecha de nacimiento
• Municipio de residencia

Algunos municipios, por simplicidad (en la gestión de plantillas), expiden los certificados de viajes con el mismo formato e información que los certificados de empadronamiento y están, por lo tanto, incluyendo información en exceso en los mismos (tal como la dirección exacta de empadronamiento).

Reducción de Cargas Administrativas mediante e-Administración

Despliegue de firma electrónica

Desde principios de 2012, el área de Nuevas Tecnologías y Telecomunicaciones del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria ha iniciado un plan para el efectivo despliegue de la firma electrónica en la gestión interna y en la interacción con los ciudadanos y empresas. Los objetivos principales de este plan son la reducción de los plazos de tramitación y la reducción de las cargas administrativas soportadas por ciudadanos y empresas del municipio.

El plan de despliegue de la firma electrónica se soporta en las siguientes acciones, algunas de las cuales ya se han ejecutado:

• Entrada en explotación de la versión 2.1 de la herramienta Port@Firmas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
• Entrada en explotación de la herramienta Port@Firmas Móvil, de Ayesa, compatible con los sistemas pre instalados.
• Despliegue de nuevos sistemas de tramitación telemática de expedientes, en concreto los siguientes:
• Sistema de Información y Gestión Tributaria, actualmente en explotación.
• Sistema de Gestión de Expedientes de Urbanismo, SIGEM, en fase de despliegue.
• Sistema de Licitación Electrónica, basado en Trew@, actualmente en fase piloto.
• Implementación de procedimientos automatizados basados en el "Sello de Órgano" o firma automatizada. Actualmente se ha implementado la firma automatizada para los Certificados de Empadronamiento (viajes o normales).
• Despliegue del nuevo sistema "Generador de Resoluciones y Decretos" que tiene por objetivo la gestión electrónica de este tipo de documentos en aquellos casos en los que no existe un sistema informático para la gestión de expedientes o éste no está integrado con el registro electrónico de Resoluciones y Decretos. Este sistema está operativo y en uso en varias unidades administrativas, pendiente de ser implantado en el resto de la organización de forma obligatoria.
• Consultoría para la catalogación y adecuación de documentos y plantillas a los procedimientos de firma electrónica, actualmente en fase de licitación y que deberá ser completada antes de finalizar 2013.

Este conjunto de acciones tienen por objetivo duplicar el volumen mensual de documentos firmados electrónicamente que actualmente ronda los 7.500 (sin contar con los certificados de viajes, que tienen una media de 1.500 diarios).

Reducción de cargas administrativas

La FECAM en colaboración con el MINHAP ha publicado en diciembre de 2009 un Metodo Simplificado de Medición de Cargas Administrativas (MSMCA). Se trata de un método basado en el Modelo de Costes Estándar (MCE), que introduce una serie de aclaraciones y ayudas para adaptarlo a la realidad de nuestras Administraciones. Esta adaptación del MCE se nutre de los trabajos de medición efectuados hasta la fecha en España y es consecuente con lo realizado por varios países de nuestro entorno.

Tabla de medición de cargas administrativas

Se consideran cargas administrativas aquellas actividades de naturaleza administrativa que deben llevar a cabo las empresas para cumplir con las obligaciones derivadas de la normativa. Dentro de esta definición se entienden incluidas aquellas actividades voluntarias de naturaleza administrativa derivadas de una diligente gestión empresarial (solicitud de subvenciones, inscripción en registros voluntarios, …).

En el caso de las empresas, las cargas administrativas son los costes que aquéllas deben soportar para cumplir las obligaciones de facilitar, conservar o generar información sobre sus actividades o su producción, para su puesta a disposición y aprobación, en su caso, por parte de autoridades públicas o terceros, y constituyen un subconjunto de los costes administrativos de las empresas, ya que éstos engloban también, además de las cargas, las actividades administrativas que las empresas continuarían realizando si se derogase la normativa.


El impacto en la reducción de cargas administrativas que ha supuesto el despliegue de la firma electrónica en el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria hasta el momento, según este modelo de estimación simplificado, se cifra en:

• 13 M€ por la expedición automatizada de certificados de residencia, especialmente de viajes (sin tener en cuenta la eliminación de la tasa de 2,46€ por certificado que desaparece cuando la tramitación es telemática).
• 3,4 M€ por la reducción de los plazos de tramitación que supone la firma electrónica, suponiendo una reducción en los plazos de tramitación en estos casos de entre el 25% y el 49% del tiempo total de tramitación.

Esta información se corresponde con un periodo de 8 meses, que es el que ha sido objeto de estudio. En este periodo, la reducción total de cargas administrativas que soportan ciudadanos y empresas del municipio de Las Palmas de Gran Canaria se cifra en 16,4 millones de euros.

Certificados de residencia electrónicos

La tramitación electrónica de los certificados residencia para viajar ha experimentado un crecimiento exponencial desde su puesta en marcha, el pasado mes de noviembre. Hasta ese momento del total de certificaciones emitidas tan solo el 3% eran digitales, mientras que el 97% seguían siendo en papel.

Por el contrario, en los últimos 30 días, del total de certificados de residente emitidos, el 90% son ya solicitados mediante  la página web del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria (1.500/día) donde en apenas unos segundos, y de forma gratuita, se puede conseguir este documento que acredita la residencia en el municipio capitalino.

Esta herramienta permite obtener el certificado mediante un formulario presente en la web municipal, sin necesidad de DNI electrónico, a través de su descarga en PDF y que además es remitido posteriormente por correo electrónico. Asimismo, los que utilizan esta vía pueden mostrar el certificado vía Smartphone sin necesidad de llevar el documento impreso.